Lưới điện truyền tải ở Châu Âu
Mức độ cạnh tranh và tự do hoá cũng như việc phát triển một thị trường điện châu Âu thống nhất cho đến nay vẫn chưa đạt được trình độ mong muốn. Kết quả điều tra ngành năng lượng do Uỷ ban châu Âu (EC) tiến hành cho thấy cạnh tranh trên các thị trường năng lượng ở Liên hiệp châu Âu (EU) đang gặp phải những cản trở nghiêm trọng mà ta có thể phân chia thành năm chủng loại: tập trung thị trường, sáp nhập theo chiều dọc, thị trường thiếu sự thống nhất, thiếu minh bạch, và các vấn đề về giá.
Khi xác định liệu mức độ cạnh tranh và tự do hoá đã thoả đáng chưa, chúng ta gặp phải ít nhất là hai vấn đề. Thứ nhất là làm thế nào để đo được mức độ cạnh tranh và ảnh hưởng của nó đến việc tự do hoá, và thứ hai là tình hình như thế nào là thoả đáng hay không thoả đáng. Khi đánh giá mức độ cạnh tranh và ảnh hưởng của tự do hoá đối với thị trường điện, ngày càng lộ rõ rằng hệ thống điện và thị trường điện là rất phức tạp, trong khi đó lại thiếu những dữ liệu cần thiết, thiếu và thậm chí không có những phương pháp luận thích hợp. Vậy mà tính từ khi khai trương giai đoạn đầu thị trường điện các nước EU đến nay đã là 8 năm.
Mặc dầu còn tồn tại nhiều vấn đề về thực tiễn và lý thuyết, nhưng điều quan trọng, xét về nhiều khía cạnh, là hiểu được sâu sắc mức độ cạnh tranh và ảnh hưởng của tự do hoá. Câu phương ngôn: “Không thể quản lý được nó nếu không đo được nó” cũng hoàn toàn đúng đối với ngành điện. Có đo được mức độ tự do hoá thì mới có thể nhận diện được một cách có hệ thống những gì còn chưa tốt và tìm các biện pháp cải thiện. Và cuối cùng, nhưng không kém phần quan trọng, đó là phải xác định liệu tự do hoá ngành điện có đem lại những kết quả mong muốn cho những người cung cấp điện cũng như các hộ tiêu thụ điện, việc tự do hoá này mang lại sự phát triển bền vững ở mức độ nào, v.v. Yêu cầu tiên quyết để đạt được mục tiêu này là theo dõi định tính thị trường, có vậy mới có thể tạo ra một cách hiệu quả các thị trường điện và chính sách điều tiết thích hợp.
I. Đo mức độ cạnh tranh và ảnh hưởng của tự do hoá
Không có một thước đo thống nhất thoả đáng cho mức độ cạnh tranh ngành điện. Một trong những chỉ số tốt nhất về mức độ cạnh tranh trong một thị trường cụ thể là tỉ suất lợi nhuận của những người thực tế tham gia thị trường (chỉ số Lerner), nhưng nó lại không áp dụng được cho các công ty điện lực. Người ta cũng thí nghiệm một số mô hình về cạnh tranh trên thị trường điện, xuất phát từ các thị trường hằng giờ và mô phỏng đặc tính chiến lược của các công ty trên thị trường. Mô hình Cournot và mô hình cân bằng hàm cung cấp là tương đối sát nhất với thị trường thực. Tuy nhiên vẫn chưa có thước đo thống nhất thoả đáng cho thị trường ngành điện, và người ta quay sang tìm giải pháp ở các chỉ số thị trường thứ cấp. Các phương pháp luận quan trọng nhất về đo mức độ cạnh tranh và tự do hoá ngành điện ở các nước EU được nêu trong các báo cáo đánh giá tổng kết (benchmarking report) và báo cáo về tiến bộ trong xây dựng thị trường nội bộ về khí và điện năng của Uỷ ban châu Âu (EC), phương pháp luận chỉ số tổng hợp của Viện OXERA, và các báo cáo của các cơ quan điều tiết năng lượng quốc gia về ngành năng lượng trong nước. Tuy nhiên các báo cáo và phương pháp luận này đều có một số nhược điểm.
II. Phân tích và phê phán các phương pháp luận hiện nay về đo mức độ cạnh tranh và ảnh hưởng của tự do hoá
A. Phương pháp luận của các báo cáo đánh giá tổng kết về thực hiện thị trường điện nội bộ và các báo cáo về tiến bộ trong xây dựng thị trường nội bộ về khí và điện năng của Uỷ ban châu Âu
Đây là những báo cáo toàn diện và định tính nhất về tình hình và tiến triển thị trường điện tại các nước EU.
Ưu điểm và lợi ích của các báo cáo của Ủy ban châu Âu là:
1. Đánh giá tổng kết mức độ cạnh tranh tại các nước khác nhau dựa trên nhiều chỉ số cạnh tranh và tự do hoá, và cung cấp dữ liệu về nhiều mặt theo từng quốc gia và dữ liệu tổng hợp.
2. Chỉ ra những rào cản chung quan trọng nhất trên con đường tiến tới một thị trường điện cạnh tranh hợp nhất.
3. Cung cấp bức tranh tổng thể về tình hình toàn bộ thị trường điện ở EU chứ không phải là theo cách nhìn cục bộ của mỗi nước, và đây là vấn đề quan trọng khi xét theo góc độ hợp nhất các hệ thống điện và theo dõi hiệu quả thị trường ở cấp toàn châu Âu.
4. Bằng cách xác định các phương hướng quan trọng nhất về áp dụng các biện pháp nhằm đạt được các mục tiêu, các báo cáo này đóng vai trò hợp nhất và một phần vai trò phát triển.
Mặc dầu các báo cáo này ngày càng định tính hơn (đặc biệt là báo cáo gần đây nhất về tiến bộ của thị trường nội bộ), các báo cáo của Ủy ban châu Âu cũng có rất nhiều nhược điểm hoặc thiếu sót, cụ thể như:
1. Các báo cáo chủ yếu hướng về quá khứ.
2. Các báo cáo chưa đủ định hướng theo chiến lược hoặc phát triển, và không thể hiện đủ các chỉ số hoặc động lực thúc đẩy tiến bộ trong tương lai về các mục tiêu cạnh tranh và tự do hoá. Đó là các vấn đề về phản ứng của phía nhu cầu, phát triển công nghệ sản xuất và công suất truyền tải, và một số khía cạnh về độ tin cậy.
3. Các báo cáo chứa đựng nhiều dữ liệu, tuy nhiên Ủy ban châu Âu không theo đuổi và không thể hiện một cách trong sáng và minh bạch việc đạt được các mục tiêu cơ bản của Chính sách Năng lượng châu Âu: Bền vững, cạnh tranh và an ninh cung cấp. Trong các báo cáo, không có những chỉ số rõ ràng về lợi ích của việc giảm nhẹ ảnh hưởng của giá năng lượng quốc tế tăng cao đối với các hộ tiêu thụ và ngành điện, mà theo như Cuốn sách Xanh, đó là những mục tiêu chính.
4. Nhiều chỉ số không được giải thích về ý nghĩa giá trị, hoặc thậm chí đây đó còn dẫn tới hiểu lầm.
5. Các báo cáo này bỏ qua một số khó khăn rắc rối cơ bản của thị trường điện, hoặc chỉ kể đến như là những rào cản.
6. Các báo cáo của Ủy ban châu Âu phân tích một số lượng lớn các chỉ số nên khó có thể nắm chắc được các trọng số và ý nghĩa của chúng.
7. Các báo cáo đánh giá tổng kết chủ yếu tập trung vào ngành điện, ít nói về các hộ tiêu thụ năng lượng hoặc về việc nhận diện các lợi ích hoặc hậu quả của tự do hoá đối với các hộ tiêu thụ.
B. Phương pháp luận trong báo cáo của các quốc gia về ngành năng lượng (ví dụ về Slovenia)
So sánh với các báo cáo của Ủy ban châu Âu, các báo cáo của các quốc gia có nhiều lợi thế. Vì chỉ bàn về một quốc gia nên các báo cáo này có thể chi tiết và cụ thể hơn nhiều. Hơn nữa, các báo cáo này quan tâm nhiều hơn tới khía cạnh chiến lược (đặc biệt là về độ tin cậy cung cấp) hơn so với các báo cáo của Ủy ban châu Âu.
Tuy nhiên, bên cạnh một số thiếu sót đặc thù, các báo cáo của các quốc gia cũng có rất nhiều nhược điểm đặc trưng như các báo cáo của Ủy ban châu Âu và của Cơ quan Năng lượng Slovenia.
1. Phương pháp luận chủ yếu trình bày tình hình hiện nay; thiếu sự định hướng chiến lược và thiếu các đề xuất về các biện pháp cần thực hiện để thúc đẩy thị trường, không có tầm nhìn về tương lai thị trường điện Slovenia.Việc xây dựng cơ quan điều tiết độc lập thị trường Slovenia lại quá yếu.
2. Báo cáo không đề cập đến một số lĩnh vực của ngành điện Slovenia một cách đủ khách quan và phê phán, đặc biệt là những vấn đề nhạy cảm. Đó là rào cản ngăn không cho những người cạnh tranh mới tham gia, hệ quả của sự tập trung thị trường sản xuất và bán lẻ, việc xây dựng mới các công trình nguồn và truyền tải, sự chèn ép có thể có của đơn vị chiếm vị thế chủ đạo, giá điện năng tăng cao, việc giải quyết sự mất cân bằng, v.v. Lý do là vì thiếu các công cụ thích hợp cũng như thiếu ý chí (chính trị).
3. Do thiếu sự so sánh đánh giá chung và định tính với tình hình tiến triển ở các quốc gia khác, số lượng các chỉ số và thông tin lại quá nhiều nên khó tạo ra được bức tranh thực về tình hình ngành điện.
C. Phương pháp luận của các chỉ số tổng hợp về cạnh tranh
Mục đích của các phương pháp luận này là xác định mức độ bao quát tương đối của cạnh tranh thị trường ngành điện tại các nước EU và G7, từ đó cho phép đánh giá tổng kết trực tiếp giữa các nước qua hệ thống chấm điểm mức độ cạnh tranh. Hệ thống này cũng cho phép giám sát sự phát triển của mức độ cạnh tranh trong một nước theo thời gian thực. Viện OXERA đã phát triển mô hình này.
Các ưu thế của cách tiếp cận này là:
1. Phương pháp luận tập trung vào các chỉ tiêu then chốt, và nó rõ ràng, minh bạch.
2. Mức độ cạnh tranh và tự do hoá đạt được được thể hiện bằng một giá trị định lượng. Phương pháp luận này cho phép đánh giá tổng kết giữa các quốc gia và theo thời gian.
Những ý kiến phê phán mô hình OXERA có thể tóm tắt như sau:
1. Các nhược điểm của phương pháp luận chỉ số tổng hợp (aggregative index) chủ yếu nằm trong việc lựa chọn các chỉ số tạo nên chỉ số tổng hợp. Cụ thể như chỉ số mở cửa thị trường bán lẻ chỉ tính đến việc công bố mở cửa thị trường với đủ loại khiếm khuyết. Chỉ số về tiếp cận lưới điện truyền tải chọn không thích hợp; cụ thể là hệ thống điều tiết việc tiếp cận của bên thứ ba không thể hiện nhiều bản chất không thiên vị và tính chất minh bạch của việc tiếp cận. Vấn đề quan trọng là việc phân bổ công suất truyền tải có được thực hiện một cách không thiên vị hay không. Một số chỉ số quan trọng như tính cạnh tranh về giá, chất lượng dịch vụ, v.v., lại không có.
2. Trọng số của một số chỉ số chọn không thích hợp. Cụ thể như chỉ số về mức độ thay đổi nhà cung cấp lẽ ra nên chọn trọng số lớn hơn và chỉ số về mức độ bao quát của việc mua bán theo giá công bố lẽ ra nên chọn trọng số nhỏ hơn.
3. Phương pháp tiếp cận của OXERA cũng định hướng theo tính hình hiện nay mà không theo định hướng chiến lược.
4. Số lượng chỉ số lựa chọn để đưa vào chỉ số tổng hợp là tương đối ít. Do vậy độ chính xác đo là hạn chế, kết quả có phần kém tin cậy.
D. Thiếu sót chủ yếu của các phương pháp luận quen thuộc
Phân tích các phương pháp luận quen thuộc nói trên cho thấy chúng có nhiều thiếu sót và nhược điểm sau:
1. Bỏ qua thành phần chiến lược về cạnh tranh và tự do hoá.
2. Không chứa đựng các công cụ thích hợp để đo mức độ bao quát của cạnh tranh trong một số lĩnh vực quan trọng của thị trường điện, trước tiên là ảnh hưởng của tập trung thị trường, tính cạnh tranh về giá, phản ứng của phía nhu cầu, và hậu quả của các rào chắn ngăn cản việc tham gia thị trường.
3. Có quá nhiều chỉ số, trong đó có nhiều chỉ số không xác định hoặc không liên quan, dẫn đến sự không minh bạch và phần nào khiến người ta cảm thấy lúng túng.
III. Mô hình chiến lược theo dõi Các mục tiêu là cạnh tranh và tự do hoá thị trường ngành điện
Phân tích trên cho thấy phải có một mô hình được định hướng theo chiến lược và có chủ đích để theo dõi các mục tiêu là cạnh tranh và tự do hoá ngành điện, nhờ đó có thể đánh giá liệu thị trường điện có đem lại kết quả mong muốn hay không và là công cụ để xây dựng chính sách năng lượng.
A. Xác định các yêu cầu cơ bản của mô hình
Mô hình cho phép theo dõi và hướng tới các mục tiêu là cạnh tranh và tự do hoá cần phải:
1. Tập trung vào các mục tiêu chủ yếu là cạnh tranh và tự do hoá, đó là các kết quả mong muốn trong lĩnh vực cung cấp năng lượng tại EU. Khác với các mô hình trước đây, mô hình này cần đánh giá được tiến bộ theo góc độ của hộ tiêu thụ năng lượng.
2. Bao hàm những lĩnh vực cần đo mà cho đến nay vẫn bị bỏ qua, do thiếu công cụ phương pháp luận, dữ liệu, hoặc ý chí chính trị.
3. Có khả năng phân tích các chỉ số về thực hiện các mục tiêu tự do hoá cũng như các chỉ số xác định động lực thúc đẩy tiến bộ trong tương lai (tức là khía cạnh chiến lược). Do đó, mô hình sẽ là công cụ để theo dõi sự tiến triển của ngành điện. Đồng thời, trong trường hợp các mục tiêu này chưa được đề ra, mô hình cũng khuyến khích tạo ra các mục tiêu có thể đo được (ví dụ như mức độ cắt điện có thể chấp nhận do không trả tiền).
4. Minh bạch và dễ hiểu, không có quá nhiều chỉ số cấp 1 (có thể là dưới 20). Đồng thời mô hình cũng phải đủ linh hoạt để có thể nâng cấp theo hướng độ chính xác cao hơn thông qua các chỉ số cấp 2 hoặc cấp thấp hơn. Mô hình cần phải có ích cho các bộ và cơ quan điều tiết, cũng như cho các công ty điện lực, các hộ tiêu thụ và các tổ chức phi chính phủ.
B. Xác định các thành phần của mô hình
Mô hình tập trung vào bốn khía cạnh của cạnh tranh trên thị trường điện.
a. Khía cạnh hộ tiêu thụ
Những điều mà hộ tiêu thụ mong muốn và cần là:
1. Giá điện năng phải thấp và có tính cạnh tranh
Kể từ năm 2003 đến nay, giá điện năng tăng mạnh, việc sáp nhập các công ty và tích hợp quyền sở hữu theo chiều dọc đã đạt mức cao hơn. Khi khảo sát cạnh tranh về giá, cần phải tách rời các yếu tố cơ bản và thị trường của những thay đồi về giá.
Các chỉ số giản đơn về tập trung thị trường là chưa đủ để đánh giá tính cạnh tranh về giá.
2. Sản phẩm theo yêu cầu của khách hàng, chất lượng dịch vụ cao.
Các chỉ số thích hợp để đo khía cạnh này là sự hài lòng của khách hàng (tỉ lệ phần trăm) và chào bán các sản phẩm và dịch vụ liên quan tới sản lượng điện.
3. Bảo vệ hộ tiêu thụ
Không thể vì tự do hoá mà ảnh hưởng tới việc bảo vệ các hộ tiêu thụ. Thực tế là các lực lượng thị trường khuyến khích các nhà cung cấp áp dụng các biện pháp nâng cao lợi nhuận ảnh hưởng tới việc bảo vệ một số khu vực khách hàng.
Các chỉ số thích hợp để đo khía cạnh này căn cứ theo Chỉ thị số 2003/54/EC của Nghị viện châu Âu và của Hội đồng châu Âu ngày 26/6/2003, bao gồm:
• Nghĩa vụ ký hợp đồng cung cấp năng lượng với từng hộ tiêu thụ theo biểu giá.
• Bảo vệ các hộ tiêu thụ dễ bị tổn thương.
• Nghĩa vụ công bố giá.
• Quyền khiếu nại và chế tài pháp luật.
• Quyền được đền bù.
b. Khía cạnh hiệu quả
Cần phải theo dõi hiệu quả về phía cung cấp cũng như về phía nhu cầu.
1. Hiệu quả về chi phí của các nhà sản xuất và cung cấp điện
Trên thị trường điện năng, giá thị trường được xác định bởi chi phí biên của nhà sản xuất cuối cùng được đưa vào danh mục. Cạnh tranh giữa các nhà sản xuất dẫn đến các biện pháp giảm chi phí sản xuất điện năng, áp dụng các công nghệ sản xuất mới, hiệu quả hơn và tổ chức hợp lý doanh nghiệp.
Ví dụ về các chỉ số thích hợp là chi phí cho 1 kWh sản lượng, hiệu suất phát điện, giảm chi phí theo thời gian thực, và so sánh các chi phí khác. Một cách tiếp cận khác là phân tích tình hình tài chính của nhà sản xuất.
2. Hiệu quả về phía các hộ tiêu thụ
Ngoài các thước đo về giảm tiêu thụ năng lượng và tạo ra GDP cao hơn với cùng mức tiêu thụ thì phản ứng của phía nhu cầu có tầm quan trọng rất lớn đối với hiệu quả.
Các chỉ số để đo hiệu quả của phía nhu cầu có thể là:
• Mức tiêu thụ điện năng trong mối quan hệ với GDP.
• Mức tiêu thụ điện năng tính theo đầu người.
• Độ đàn hồi về giá đối với các nhóm hộ tiêu thụ riêng rẽ.
c. Khía cạnh phát triển
Để có được những thay đổi trong ngành điện cần phải có thời gian, do vậy tập trung vào các khía cạnh chiến lược về phát triển thị trường và động lực thúc đẩy cạnh tranh trong tương lai có tầm quan trọng rất lớn.
1. Phát triển công nghệ sản xuất
Các chỉ số theo dõi phát triển công nghệ sản xuất bao gồm:
- Phần năng lượng tái tạo trong tổng sản lượng.
- Phát thải khí nhà kính.
- Tỉ lệ phần trăm sản lượng điện phân phối trong tổng sản lượng.
- Tỉ lệ phần trăm phát kết hợp điện và nhiệt hiệu suất cao.
- Tỉ lệ % sản lượng điện sản xuất trong nước.
2. Phát triển lưới truyền tải
Có đủ công suất truyền tải, không có hiện tượng tắc nghẽn là yêu cầu tiên quyết cho một thị trường điện châu Âu thống nhất. Nếu đủ công suất truyền tải thì:
• Giảm yêu cầu công suất dự phòng (tốn kém) và giảm chi phí sử dụng công suất truyền tải qua biên giới.
• Độ tin cậy cung cấp sẽ cao hơn.
• Phát triển cạnh tranh trực tiếp giữa các nhà sản xuất và các nhà cung cấp, sử dụng các công nghệ đỡ tốn kém và thân thiện hơn với môi trường, và giá thị trường giảm.
Các chỉ số đo mức phát triển cơ sở truyền tải điện:
- Tăng công suất truyền tải qua biên giới.
- Tần suất xảy ra tắc nghẽn truyền tải công suất qua biên giới.
- Tăng trưởng trao đổi điện năng qua biên giới.
- Lượng doanh thu về đấu giá quyền sử dụng sử dụng công suất truyền tải tắc nghẽn.
3. Vị thế của các nhà sản xuất điện của châu Âu
Một trong các mục tiêu nêu trong Cuốn sách Xanh là duy trì vị thế đứng đầu trong lĩnh vực công nghệ năng lượng. Chỉ số thích hợp về theo dõi việc đạt được mục tiêu này là thị phần của các nhà sản xuất EU trong một số ngành công nghệ năng lượng được lựa chọn.
d. Khía cạnh độ tin cậy
Về mặt nào đó, độ tin cậy là khía cạnh quan trọng nhất.
Các chỉ số cho phép theo dõi tình hình hiện tại và phát triển trong tương lai bao gồm:
• Độ tin cậy cung cấp.
• Nguồn điện phù hợp.
• Hệ thống truyền tải phù hợp.
Có thể cần có một chỉ số nữa, đó là chất lượng thương mại của cơ quan vận hành hệ thống, cụ thể như khởi động đen, thời gian cần thiết để thực hiện các dịch vụ (đấu nối, mức độ nhanh chóng và chất lượng trả lời các câu hỏi từ phía các hộ tiêu thụ.
Trên cơ sở phê phán các phương pháp luận hiện có và xét nhu cầu của một cách tiếp cận định hướng chiến lược hơn, đã xây dựng một mô hình định hướng chiến lược về theo dõi và vạch hướng tiến tới các mục tiêu cạnh tranh và tự do hoá ngành điện. Mô hình có một số ưu điểm như sau:
- Từ chỗ chỉ tập trung vào quá khứ tiến tới sự cân bằng tốt hơn giữa quá khứ và tương lai.
- Từ chỗ chỉ tập trung vào các chỉ số tính toán được và giải thích được một cách đơn giản tiến tới tập trung vào các khía cạnh quan trọng của việc theo dõi và vạch hướng tiến tới các mục tiêu cạnh tranh và tự do hoá.
- Từ chỗ tập trung vào các công ty điện lực và thị trường điện tiến tới tập trung cân bằng hơn vào các nhà cung cấp và các hộ tiêu thụ là những đối tượng mà những lợi ích của cạnh tranh trước tiên phải hướng tới.
Mô hình thể hiện nhu cầu xây dựng và cải tiến một số công cụ phương pháp luận và nhận được các dữ liệu đến nay vẫn chưa có được. Cũng xác định rằng một số lĩnh vực quan trọng về tự do hoá và cạnh tranh tại EU đến nay vẫn chưa có mục tiêu rõ ràng và có thể đo được.
Tất nhiên mô hình này chưa hoàn chỉnh, nhưng nó tạo ra nền tảng vững vàng để tiếp tục nghiên cứu và ứng dụng trong thực tế. Nhược điểm của mô hình này là thiếu công cụ phương pháp luận cho tất cả các chỉ số và không thể xác định giá trị của tất cả các chỉ số, do còn thiếu dữ liệu. Hơn nữa mô hình không phân tích được chi tiết tình hình ngành hoặc theo dõi tất cả các khía cạnh của thị trường điện do bị hạn chế bởi số lượng chỉ số nhằm đạt được tính minh bạch.